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陶然:民营制造业是中国经济高速增长的主要动能

www.cechina.cn2023.06.02阅读 2241

  自1970年代后期启动改革后,中国经历了将近四十年的快速增长,从一个人口规模超大的赤贫经济体转变为一个上中等收入国家。如何理解这些年来中国高速增长模式形成的逻辑及其政治经济学背景?为什么这个模式在推动相当长时期高增长的同时又引发了经济、社会、环境的多维度失衡?如何理解政府为应对这些失衡推动的各类宏观调控和微观干预的逻辑及后果?在当前经济下行的背景下,如果继续推动改革,又该有哪些必须的举措? 
  
  就上述问题,澎湃新闻记者樊盛涛专访了香港中文大学(深圳)人文社科学院教授陶然。陶然的研究专注于中国经济转型与发展的多个相关领域,包括发展经济学、制度经济学、转型与增长的政治经济学逻辑、城市化进程中的土地和户籍改革、地方治理及公共财政等。 
  关于未来的改革路径,陶然认为,首先必须打破上游国企、国有金融、城市商住用地供应领域的行政性垄断,有效降低民营企业的生产成本和城市居民的生活居住成本。在此基础上,再逐步推动人民币汇率形成机制的市场化改革,推动加大征地成本、集约利用存量低效用地、抑制房价过快上涨的城市土地改革,推动促进“农民工市民化”的户籍改革和有效保护劳工、环境的社会和生态治理体制改革。只有通过以上结构性改革建立一个良性的市场经济体制和平衡的社会保障体系,中国才有可能扭转日益失衡的收入分配格局,逐步降低对国际市场的依赖,最终实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”和高质量发展。 
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  香港中文大学(深圳)人文社科学院教授陶然
  中国经济高速增长的政治经济学逻辑
  记者:你认为中国过去二十多年的高速增长和国民财富的主要来源是包括外资在内的民营制造业,尤其是出口导向型的民营消费品制造业大发展。那地方政府和国有企业的作用体现在哪里?有观点认为,正是我们的国企和央企,不惜成本主动去参与到一些重大的基础设施建设,为民企发展提供了基本的产品和服务,你怎么看? 
  陶然:中国现有增长模式肇始于1990年代上半期。1990年代早期,为突破当时中国面临的经济困局,从广东开始,中国加大了针对包括港台资本在内的“华侨资本”招引力度,通过各种特殊待遇(如加工企业税费减免)来招商引资并促进出口。在各种优惠政策和便宜劳工等条件的吸引下,原来分布在台港等地的全球价值链的加工组装环节快速移动到内地沿海,逐步形成了加工出口生产网络的大规模群聚。
  1990年代中期前后,内地沿海地区以满足国内消费品需求为主的地方国有企业和乡镇企业却因产能严重过剩出现大面积亏损,从而引发地方国有企业和乡镇企业的破产、重组、改制。不少沿海地方政府逐渐转向以吸引外资、吸引出口导向且更具流动性的民营制造业投资为主。这一阶段发展起来的民营企业不仅有更大的流动性,也更有依据地方优惠条件来选择生产区位的主动权。在过去25年中,工业开发区建设热潮首先从苏南地区开始,逐步延伸到东部沿海其他城市,2005年前后向中部地区扩散,2009年大规模宏观刺激后进一步席卷到广大西部地区。
  我这里要特别强调“国内逐底式竞争”招商引资所积累产能的去处问题,因为这涉及到中国过去二十多年经济高速增长的根本来源。答案非常明确,就是以发达国家为主体的庞大国际消费品市场。如果没有足够大的市场消化这些产能,地方政府的招商引资将没有太大意义。
  1990年代也正是日韩与中国台港等地先行经济体相对劳动密集型的产业/生产环节CONTROL ENGINEERING China版权所有,因成本上升而选择外迁的时代。中国内地则在一般消费品严重过剩的背景下选择了出口导向的外向型发展策略。主要是结合本国的便宜土地、丰富劳动力、低门槛的劳工与环境保护政策全力吸引外资,尤其是相邻东亚经济体的投资,利用后者掌握的技术和国际市场渠道,中国实现了出口增长的奇迹。
  这些东亚先行经济体来华投资企业原来就掌握了国际市场,尤其是发达国家消费品市场的相当份额,来华投资则进一步降低了生产成本,甚至还有效地扩大了国际市场份额。这里还要强调,2001年中国加入WTO也进一步使中国迅速成为一个全面外向型的经济体。自此,全球消费品市场对华基本上实现了全面开放,中国制造的消费品可以按最惠国关税进入164个WTO成员国市场。
  此一时期,中国逐步成为了全球劳动密集型乃至部分污染密集型产业/产业链环节的“投资天堂”。除地缘因素外,主要还是因为中国能全面推动其他欠发达经济体难以推动的“国际和国内两层逐底式竞争”:即中央政府以抑制汇率升值、出口退税、出口信贷等组合拳进行“国际逐底式竞争”,而地方政府则通过降低劳工待遇、放松环保管制和压低工业地价等多种方式推动“国内逐底式竞争”。外资和国外技术加持的国际、国内双层逐底竞争,使得中国很大程度上实现了对国际消费品市场的“吃饱占满”,才带来了中国改革开放以后的第二个黄金增长期。以上讨论其实就回答了你所说的地方政府在经济发展中所起的作用。
  关于国有企业,尤其是央企在上游制造业(能源、原材料以及部分高端装备部门)和非金融高端服务业(电信、交通等)发挥的作用问题,大家可以从“三二一”分析框架来观察。即在该增长模式下,国有银行、上游国有企业、地方政府分别保持了“金融部门、上游制造业与非金融高端服务业、城市商住用地三领域的行政性垄断”;与此同时,中央和地方政府协力推动的 “国际和国内两层逐底式竞争”有力地支持了 “出口导向型消费品生产民营企业的一类市场化竞争”。中国的下游消费品行业主要是民营企业,他们构成三二一中的“一类市场化竞争”。
  这个框架意在表明,在现有增长模式下,国有银行、上游国有企业、地方政府分别保持了“金融部门、上游制造业与非金融高端服务业、城市商住用地三领域行政性垄断”;与此同时,中央和地方政府强力推动了“国际和国内两层逐底式竞争”,通过有效降低中国制造业产品的生产成本和国际市场价格,有力地支持了“出口导向型非公有制企业的一类市场化竞争”,造就了中国制造业产品在全球消费品市场,尤其是发达经济体消费品市场的强大国际竞争力,也同时实现了本世纪以来持续的大规模出口创汇和高额贸易顺差,并在中国特有的外汇兑换体制下累积了巨额外汇储备。 
  记者:如你所说,中国过去二十多年增长模式,其中关键一环是“国内和国际逐底式竞争”。这两类竞争是否就是我们常说的政府的产业政策?
 
  陶然: 这两类竞争可以看成为广义的产业政策,但同样是出口导向型发展战略,我们完全可以把中国的产业政策跟东亚早期发展型经济体,比如日韩及中国台湾的情况对比来看。应该说,在抑制劳工、压低(存贷款)利率、出口退税、压低本币汇率等方面,中国的政策实践与早期“东亚发展型经济体”基本上如出一辙,但仍然存在关键差别:就是相当一段时期内中国对制造业外资的政策极端友好及出口对外资企业存在高度依赖。
  观察日韩及中国台湾这些经济体在相应发展阶段,外资企业占比都很小,很多本土企业则在政府政策的支持下有效掌握了相应的技术,并具备了较强的产业升级能力,这是因为这些东亚先行经济体在推动产业出口导向之前,一般都有一个通过关税、非关税壁垒保护本土民营企业并通过国内市场竞争加速实现进口替代,然后再通过优惠信贷和出口退税、补贴等政策培育国际竞争力的阶段。两阶段的产业政策前后承接,从进口替代到出口导向,实现了一波又一波的产业升级和经济跃进。
  与此形成对比的是,中国内地在1990年代早中期极力推动外向型经济发展时,绝大部分本土民营企业还没有掌握足够的质量标准、技术实力和国际营销渠道去占领国际主流消费品市场,而只能通过吸引来自先行经济体产业链的低附加值环节来华投资完成出口创汇。实际上,中国很多出口导向型产业的发展模式一般是作为主导企业的跨国公司有效掌握知名品牌和关键技术,甚至还掌握市场批发和零售网络。全球时尚品牌厂商的渠道行销到全球市场,而其产品设计、标准制定、分销和零售都由跨国主导企业完成;即使是诸如个人电脑、数码相机、智能手机以及手持平板电脑类的信息与通信高技术产品控制工程网版权所有,中国的企业也主要是选择价值链上技术要求较低或最终制成品组装类的低附加值工作,取得小部分增加值。
  过去二三十年的高速全球化中,制造业生产开始出现所谓的“模块化”趋势,即高科技产品的不同功能部件可独立设计并在不同地点生产,最后集中到相对成本最低的国家组装。这就有效推动了中国外向型经济从早期的“三来一补”模式逐步发展到高度依赖加工出口(即利用进口零部件组装产品出口)高科技产品,或以跨国公司供应商身份进入买方(批发和零售商)主导价值链,以贴牌生产进入国际市场的产业链模块化生产模式。于是,中国在研发设计、技术创新和品牌建设较低投入的情况下,实现了制造业出口增长的奇迹。
  现在看来,从很多发展中国家进口部分能源、原材料,再利用中国的劳动力、土地乃至生态环境优势推动制造业生产,最终出口到欧美等市场,很多中国企业的角色并不是不可替代的。如果认识到国际市场对中国的大规模开放是我们在现有模式下取得快速成长的关键所在,而与日韩、中国台湾相比,中国大陆企业整体而言技术附加值较低,本土原创能力更为薄弱,那么在目前全球化重新站队的背景下,中国的压力就非常大。
  有人会说,中国高速增长中存在大国规模效应,这不仅反映在近十几年以来快速成长的各个头部平台企业上,也反映在中国制造业各门类的产业链建设上。但对这一点,我认为不应该过度强调,更不能因此低估中国经济未来所面临的风险。应该说,相比于日本和东亚四小龙的相应发展阶段,中国过去二十多年的学习效应和技术外溢效应仍然存在明显差距,尤其是近年来被卡脖子的行业,差距还要更大。
  传统的“东亚发展型国家”模式之所以能成功实现出口导向型的工业化,与其在集权政治下领导者为追求经济增长和税收最大化所采取的政策紧密相关。为什么我在《人地之间》要提出“中国模式是东亚模式的极端版本”,这是因为相对于全世界平均水平来说,东亚模式是投资过高,过度依赖出口,国内消费占比过低的典型;而中国增长模式下的投资率更高www.cechina.cn,国内消费占比更低。虽然中国对出口的依赖度并没有比日韩及中国台湾更高,但对中国这样一个大国而言,显然是太高了。
  在经典的东亚发展模式中www.cechina.cn,确实存在着政府对金融行业的严格管制和对战略产业私营财阀的资金支持及市场保护(比如日本和韩国),甚至中国台湾地区还直接垄断了金融系统并通过公营企业直接紧密控制了一些上游产业。但这些“东亚发展型经济体”都没有像中国大陆这样通过上游国企、银行和地方政府全面实施“三领域行政性垄断”,因此在其发展过程中就无需在国内和国际卷入过于激烈的“双层逐底式竞争”。从每个细分的领域来看,中国和“东亚发展经济体”之间存在的是“量”而非“质”的差别,但一旦这类“量”的差别在多个领域叠加起来并且形成共振,就可能导致长期发展绩效上“质”的不同。 
  包容性的国际市场
  是中国经济增长的前提 
  记者:你提出,正是地方政府通过压低工业用地价格吸引制造业企业,通过制造业吸引人才和资本来到当地,从而带来其他产业的增长,这个模式如果起作用,前提条件是什么?近些年,很多中西部地区也想把东部地区的产业迁移到本地,这个模式是否可复制? 
  陶然:前面提到,中国过去25年的快速发展,跟高速全球化、跟全球市场对中国产品的容纳,跟国际技术向中国转移,跟国际资本向中国的投入有重大关系。甚至可以说,中国各个城市的土地财政、土地金融体系能建立起来,没有“国际逐底式竞争”下的巨额外汇积累及现有汇率体制下人民币基础货币超发的机制,这个游戏是玩不大的。换句话说,这个模式要继续下去CONTROL ENGINEERING China版权所有,必须有一个不断增大的、包容性的国际市场来消化中国不断增加的巨量产能。显然,目前不仅这个前提条件并不存在,而且既有模式也已经带来了相当激烈的国际贸易冲突。
  显然上述前提条件是不存在的,因此中西部地区大规模复制东部地区的发展模式的前景非常有限。2009年以来,中国的地方政府,包括内地很多原本制造业基础较弱的市县,以“土地财政”为基础,利用地方投融资平台推动“土地金融”的加杠杆操作,新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。在2009年—2013年的5年中,中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷,比2004—2008年的56万公顷还要高出了62%。如贵州这样的西部欠发达省份,每个县都大规模地建设了工业开发区,希望招商引资,还有很多中西部地区进一步新建、扩建了新城区搞房地产,现在开发区、新城区空置,地方债务高企,利息也无力偿还的情况屡见不鲜。 
  未来改革方向:
  打破三个垄断,给民企更大空间 
  记者:如你所说,中国经济增长的主要动能之一是民营企业。现在各级政府都在提振民营企业家信心,打造良好的营商环境。你认为哪些举措会有立竿见影的效果? 
  陶然:我们现在经常要讲保护民营企业,但中国民营企业并不是一类,应该首先做一个区分。不能一概而论。
  三二一模型中的“一类市场化竞争”的民营企业是过去二十多年以来中国的财富创造者,地方政府也非常清楚这类民营企业是地方经济增长的主要动能。在激烈的区域竞争压力下,地方政府自然会保护他们的产权,因此这些企业能否实现顺利发展,目前的关键还在其市场需求,尤其是国际市场需求是否可以保持旺盛。因此,要真正提振这些民营企业的信心,关键还是要搞好中国和其他国家的经贸关系。如果最后与主要国家的市场出现脱钩,那企业就很容易跟着供应链一起转移到国外。
  第二类民营企业,就是在煤炭、钢铁,有色、石油、石化等能源原材料行业、或金融以及房地产开发等国有垄断性行业或领域中的民营企业。这些行业有相当的准入门槛。
  第三类民营企业,是垄断行业国企在大规模进行基础设施建设分包或者购买中间投入品分包的时候,后面往往跟着很多民营企业拿单子,这类民营企业与国有企业有更强的依附性。
  因此我们说要提振民营企业家信心,到底是指哪一类民营企业?当然是第一类和第二类, 而且保护他们的方法分别主要是搞好国际经贸关系,打破国有部门的垄断,打破了垄断, 第三类民营企业的寻租性行为自然就少了。 
  记者:你认为三领域行政性垄断给中国经济造成了相当的效率损失,未来有效的改革,是要打破三个垄断,在操作上,是否存在一个改革顺序和步骤的问题?
  陶然:实际上,2008年国际金融危机暴发后,当时应该做的就是打破前面所说的三个行政性垄断,打破垄断才能把民营企业的生产成本降下来,把百姓的住房和生活成本降下来,然后再考虑措施逐步扭转“国际、国内两层逐底竞争”,最终实现更好的财产权保护,更好的劳工保护及环境保护,以及人民币的市场化升值。但2008年之后,不仅三个行政性垄断没有打破,多轮次财政信贷刺激后泡沫进一步加大了,三类行政性垄断还进一步强化了。这就导致中国经济出现了“增长承压—加杠杆—杠杆上升过快—以宏观调控及微观干预控制杠杆—增长再度承压—再加杠杆—再控制”的循环往复,泡沫吹大之后未来推动更为平衡的市场化改革的难度进一步加大。
  尽管如此,要实现可持续发展,改革的方向仍然是要优先打破三个行政性垄断,包括推动城乡土地制度的改革。在房地产泡沫已经很大的情况下,如果不想再继续吹大泡沫,就必须通过有效的政策改革措施来想办法让泡沫破裂能够缓一点。国际处理经济和金融泡沫的经验和教训表明,最好在泡沫刚刚起来时,就采取有效措施来防止泡沫吹大,但如果没有防止住,泡沫吹起来了,那么最好不要主动去刺破泡沫。
  经济和金融泡沫迟早会破裂,但破裂后到底是“满地鸡毛”还是“满地鸡血”,仍然取决于泡沫破裂之前所做的准备以及破裂之后的政策反应。中国经济到了当前这个阶段,要解决问题,仍然需要推动土地、金融和国企的体制改革,想方设法让泡沫破裂时所引发的震荡尽可能小一点。 


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